一、行政赔偿程序的体系建构

　　《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（2022年5月1日起施行，以下简称《行政赔偿司法解释2022》）第十三条第一款规定：“行政行为未被确认为违法，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。”由此，在国家赔偿法第九条规定的“单独提起程序”和“一并提起程序”的基础上，确立了“视为一并提起程序”，建构了完整的行政赔偿程序体系。

　　1.行政行为未被确认违法的，“一并提起程序”与“视为一并提起程序”的适用。行政行为未被确认违法的，申请人可以向赔偿义务机关申请赔偿，赔偿义务机关先行处理或超过法定期限不予处理的（以下简称“赔偿义务机关先行处理”），此时其有两种选择。第一种选择为申请行政复议或提起行政诉讼，并一并申请行政赔偿或提起行政赔偿诉讼。该程序即为“一并提起程序”，法律依据为国家赔偿法第九条。第二种选择为直接提起行政赔偿诉讼，该程序即为“视为一并提起程序”，法律依据为《行政赔偿司法解释2022》第十三条第一款。

　　2.行政行为已被确认违法的，“单独提起程序”与“一并提起程序”的适用。行政行为已被确认违法的，存在两种情形，一种为被有权行政机关（如行政复议机关）确认违法，一种为被法院确认违法。

　　行政行为被有权行政机关确认违法的，申请人应当向赔偿义务机关申请赔偿，赔偿义务机关先行处理后，再提起行政赔偿诉讼。该程序即为“单独提起程序”，法律依据为《行政赔偿司法解释2022》第十三条第二款。该程序意味着未经赔偿义务机关先行处理，申请人不能直接提起行政赔偿诉讼。为什么在“视为一并提起程序”中，行政行为未被确认违法，申请人可以直接提起行政赔偿诉讼，而在“单独提起程序”中，行政行为已被确认违法，却不能直接提起行政赔偿诉讼？原因就在于“单独提起程序”与“一并提起程序”是国家赔偿法规定的两种性质不同的程序。被有权行政机关确认违法，意味着申请人选择“单独提起程序”，须先行向赔偿义务机关申请赔偿；被法院确认违法的，意味着申请人选择“一并提起程序”，可选择先行向赔偿义务机关申请赔偿，也可直接向法院提起行政赔偿诉讼。换言之，在“单独提起程序”中，赔偿义务机关先行处理是必经前置程序。因此，《行政赔偿司法解释2022》第十三条第二款规定的“行政行为已被确认违法”应作限缩解释，仅指“被有权行政机关确认违法”，而不包括“被法院确认违法”。

　　行政行为被法院确认违法的，申请人可以选择向赔偿义务机关申请赔偿，经赔偿义务机关先行处理后，再提起行政赔偿诉讼；也可选择直接提起行政赔偿诉讼，两者均为“一并提起程序”，法律依据为国家赔偿法第九条。

　　二、“视为一并提起程序”中法院释明义务的证成

　　“视为一并提起程序”中，因申请人并未提起行政行为违法确认诉讼，因此法院如何对行政行为的合法性进行司法审查的程序规则不清晰，主要存在如下两种意见。

　　第一种意见：“视为一并提起程序”应作程序上的理解，即对申请人提起的行政赔偿诉讼，法院不能以行政行为未经确认违法为由裁定驳回起诉，而是进入实体审查，对行政机关是否承担赔偿责任作出裁判，但对于行政行为的合法性审查只是判断行政机关是否承担赔偿责任的一个要素，可在裁判理由中予以明确，而无须对行政行为的合法性作出裁判，更无须申请人提起行政行为违法确认诉讼。

　　第二种意见：“视为一并提起程序”应作实体上的理解，即对申请人提起的行政赔偿诉讼，法院应进行释明，要求申请人提起行政行为违法确认诉讼，然后按照“一并提起程序”对行政行为合法性以及行政机关是否承担赔偿责任进行一并审查，在判项中明确行政行为是否合法。

　　笔者同意第二种意见，理由如下：

　　1.“视为”的用语功能

　　“视为”一般被认为用来表达的是法律拟制，其功能是将性质不同的两个法律事实予以相同法律评价，使其产生相同法律效果。因此“视为一并提起程序”应与“一并提起程序”具备相同的法律效果。如《行政赔偿司法解释2022》对“一并提起程序”规定了一体裁判的规则，尤其是十九条明确了主诉裁驳从诉一并裁驳的规则。“视为一并提起程序”中也应遵循一体裁判规则，其前提就是将行政行为案件作为主诉案件，行政赔偿案件作为从诉案件。因此，“视为一并提起程序”中，法院应向申请人释明，使其提起行政行为违法确认诉讼。

　　2.符合司法不告不理的特征

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