2021年7月2日，李克强总理签署第743号国务院令，新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称新《土地管理法实施条例》）公布，自2021年9月1日起施行。作为一项新修订的法律条例，新《土地管理法实施条例》在功能定位上有什么新变化？其具体实施的着力点在哪里？本文针对上述问题进行了深入分析、详细说明与深度解答。
2021年9月1日将正式实施的新《土地管理法实施条例》是2020年1月1日开始实施的新《土地管理法》的配套行政法规，其承担的核心功能是细化和补充新《土地管理法》的规定，最大程度地实现土地管理的制度价值，确保土地管理法治目标的实现。
《土地管理法实施条例》的立法沿革
新中国第一部《土地管理法实施条例》。该条例颁布于1991年，是根据1987年1月1日实施的新中国第一部《土地管理法》的授权规定而制定的。1991年颁布的《土地管理法实施条例》，对1987年开始实施的《土地管理法》作出了细化规定：一是明确国家土地管理局主管全国土地的统一管理工作，为建立城乡统一的土地管理体制奠定了制度基石；二是对土地登记制度作出补充规定，明确集体所有的土地由县级人民政府登记造册确认所有权，单位和个人依法使用的国有土地由县级以上地方人民政府登记造册确认使用权，为我国土地登记制度的建立夯实了基础；三是对国家建设用地和乡（镇）村建设用地审批程序进行了细化规定，允许城镇非农业户口居民、回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞使用集体所有的土地建住宅；四是明确了罚款的数额，明确对受限期拆除新建建筑物和其他设施处罚的单位和个人，继续施工的，作出处罚决定的机关有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封（后两条规定在1998年的《土地管理法实施条例》中被删除）。
1998年修订的《土地管理法实施条例》。1998年，《土地管理法》进行了一次全面的修订，其修改幅度之大不亚于起草一部新法律。修订后的《土地管理法》建立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度。与此同步，《土地管理法实施条例》也进行了修订，并于1998年12月27日经国务院第256号令公布，自1999年1月1日起，与新修订的《土地管理法》同步实施。它主要对1998年修订的《土地管理法》进行了几方面的细化规定：一是对土地利用总体规划的编制和实施作出规定，为实施土地用途管制奠定了制度基础；二是落实耕地占补平衡制度，明确开垦耕地的责任主体；三是落实《土地管理法》关于上收审批权的规定，对建设用地审批制度进行重构，分别对城市批次用地和单独选址项目用地的审批流程作出规定；四是明确征地批后“两公告一登记”制度；五是强化土地执法监督检查措施，赋予土地行政主管部门询问权、拍照摄像权、责停权等。1998年修订的《土地管理法实施条例》对实现土地用途管制制度、促进土地管理和土地利用方式的转变发挥了重要作用。
《土地管理法实施条例》的两次“打包修改”。第一次修改是2011年1月，国务院第588号令《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》中，将《土地管理法实施条例》七个条款中的“征用”全部修改为“征收”，以解决《土地管理法实施条例》与宪法和《土地管理法》规定不一致的问题。第二次修改是2014年7月，国务院第653号令《国务院关于修改部分行政法规的决定》中，对《土地管理法实施条例》第十七条规定的农用地开发的审批权限进行了调整。修改了原来一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以上要报国务院批准的规定，将农用地开发的审批权下放到县级以上地方人民政府行使，国务院不再审批农用地开发。
新《土地管理法实施条例》的功能定位
新公布的《土地管理法实施条例》，是自1998年该条例全面修订后进行的第二次全面修订。新《土地管理法实施条例》从三个方面较好地发挥了作为新《土地管理法》配套行政法规的立法功能。
（一）细化了新《土地管理法》相关条款的内容
这是《土地管理法实施条例》最主要和最核心的功能。围绕这一功能，新《土地管理法实施条例》对新《土地管理法》相关条款做出的细化规定，主要体现在以下几方面。
一是明确了土地征收程序。针对实践中存在的征地程序不规范、被征地农民合法权益得不到有效保障等问题，新《土地管理法》对土地征收程序进行了重大调整，将原来的征地批后公告改为批前公告，并对土地征收社会稳定风险评估、征地补偿安置方案听证等作出明确规定。但征地如何启动？征地补偿安置方案应当包括哪些内容？征地补偿安置协议是否需要示范文本，以及由谁来确定示范文本？有批准权的人民政府审批土地征收主要审查什么内容？这些问题如果不明确，将严重影响征地制度改革的实施效果。新《土地管理法实施条例》按照新《土地管理法》确定的改革方向，进一步明确了土地征收程序：①发布土地征收预公告，启动土地征收；自土地征收预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。②开展土地现状调查和社会稳定风险评估。③拟定征地补偿安置方案并公告，多数要求听证的，应当组织听证。④确定征地补偿安置方案，并签订征地补偿安置协议。⑤提出土地征收申请，报国务院或者省级人民政府审批。⑥土地征收申请经依法批准后，由市县人民政府负责公告并组织实施；对个别未达成征地补偿安置协议的，由县级以上地方人民政府作出征地补偿安置决定，并组织实施；当事人对征地补偿安置决定不服、申请行政复议或者提起行政诉讼的，应当以作出征地补偿安置决定的上一级人民政府为主体。这有利于把大量的征地补偿安置争议下放到地方人民政府处理。
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